ICTC上应急广播体系建设与思考

　　主题：公共服务技术论坛：应急广播

　　时间：2015年10月28日

　　地点：之江饭店

　　主持人：各位嘉宾下午好，本次应急广播论坛正式开始。因为孙司长在北京临时有会，今天下午来不了了，我们直接开始论坛直接演讲。首先欢迎国家应急广播中心主任高南军先生发表演讲，有请。

　　高南军：大家下午好，很高兴参加2015媒体融合技术研讨会，与大家共同交流应急广播电脑相关的问题。今天下午举办了这个论坛，应该说可以允许大家发表各方面的意见。

　　今天我要和大家交流的题目是应急广播体系建设与思考，原来定的是讲个话几分钟，后来说不清楚，让应急广播中心的同事做了一个PPT。准备讲四个方面的内容，一个是应急广播体系建设意义;构架;国家应急广播中心近两年来的一些工作，以及在建设过程中碰到的一些问题，引发的思考。

　　第一个部分，应急广播体系建设的意义。与其说是意义，还不如说是政策依据，或者说是近几年有关应急广播方面相关政策的解读。在2011年10月18日六中全会通过了《文化大发展、大繁荣若干问题的重要决定》，在这个《决定》当中第5部分内容就是，大力发展公益性文化事业，保障人民基本文化权益。其中第2条发展现代传播体系中明确提出，要建立统一联动、安全可靠的国家广播体系，这应该说是对国家应急广播体系最明确的要求。

　　2013年3月份，十一届全国人大四次会议审查通过的“十二五”规划，在“十二五”规划当中，在繁荣发展文化事业和文化产业这部分中，明确了“十二五”文化事业重点工程，就是国家应急广播体系建设，这样一个工程。那么也就是说，国家应急广播体系建设纳入了“十二五”规划。在这个规划当中，其它的广播电视相关的文化重点工程还有“村村通”，有媒体传播能力建设，民族文治出版和民族语言广播等等。客观的说，刚才所说的“十二五”规划里其它的重点工程，可以作为应急广播一个有力的抓手。

　　(图示)“十二五”对应急广播体系的要求，在随后出台的配套政策当中得以体现。也就是这张图上这四个方面的要求，对于应急广播都提出了一些明确的要求。

　　2015-2020年应该说是“十二五”规划的收官之年，同时也是“十三五”规划的实施之年，跨越五年。2015-2020国家应急广播体系建设成为了“现代公共文化服务体系”重要组成部分，也被列入了《国家基本公共文化服务指导标准》里面，也可以看作是“十三五”对应急广播公共服务提出的明确要求。“十三五”正在讨论，明年就应该发公告了。

　　那么在2015年1月份，中办和国办印发了《关于加快构建现代公共文化服务体系的意见》，提出在2020年基本建成覆盖城乡、便捷高效、保基本、促公平的现代公共文化服务体系，并且发布了《国家基本公共文化服务指导标准(2015-2020)》。在“十三五”规划还没正式发布之前，甚至还在酝酿的时候，对2015-2020公共文化服务进行了安排。这个在历史上没有过，这个属于第一次，那么也体现了党和政府对文化服务体系建设的重视。这当中不能不说，这应该是应急广播占得了先机。

　　国家基本公共文化服务指导标准，对收听广播、收看电视进行了明确的要求，对比“十二五”基本公共文化服务范围和重点在广播电视方面反映农村广播电视全覆盖，农村免费电影等内容，而在《国家基本公共文化服务指导标准(2015-2020)》中，广播电视方面的需求更具体，应急广播服务是其中重要组成部分。

　　刚才提到关于加快现代公共文化服务体系建设的意见，从提升公共文化服务现代传播能力，提升公共文化服务效能，加快财税改革支持力度等角度，对国家应急广播体系建设提出了明确要求。这些要求都是很具体的，是“十三五”期间，无论是中央也好，各省、地、市也好，加快建设国家应急广播体系获得当地政府支持的一个重要依据。

　　在提升公共文化服务效能方面，对广播电视行业提出了具体要求，具体要求就是这三点。应急广播是广电行业发挥公共效能的重要手段，我们也期待希望广播、电视播出机构、传输机构，形成管理部门都能在应急广播体系中发挥公共服务的作用，使应急广播能够像中办和国办在2015年1月份提出的意见要求中那样，形成有鲜明特色和社会影响力的公共文化服务品牌。因此我们可以看出应急广播体系的建设得到了党中央和国家政府的高度重视，也是民众期盼的惠民工程。这是政策这一块的内容，跟大家做一个介绍。

　　第二部分，关于应急广播体系构架。国家应急广播体系建设是一个系统工程，涉及到技术、社会、运行、维护、行政管理等多个方面，国内没有类似的系统，国外也可以说没有可借鉴的经验。那么应急广播这个功能，我们觉得至少有这三大类，一个就是发布预警应急信息;第二，服务灾区群众和日常的宣传教育。这三项职能和突发事件，灾害发生的不同时期应该紧密的相匹配。灾害发生前或者当中预警期、防御期，应急广播主要是发挥预警或者减少灾害损失，在灾害发生后较短的时间内主要服务于灾区群众。在恢复重建和消退遗忘期进行宣传教育，也就是应急广播中的日常播出这项职能。

　　对于应急广播这个名词，应该说大家这两年越来越熟悉了，但对应急广播到底做些什么东西，准确的说可能还有些不太清楚的地方。我们所说的应急广播就是在面临公共突发事件时，通过广播电视等媒体手段，以广播的方式向公众传送信息的一种紧急手段。应急广播中的广播是广而告之，不单纯是广播电台的广播含义。针对广播电视播出机构和传输机构，应该说是应急广播信息传输的主体。

　　(图示)国家应急广播体系从这张图上看来，应该是一个行政层级上下贯通的，与应急广播体系横向相互连接的一个体系，这种体系构架一方面要求广电内部四级办之间的协调。另一方面，要求要实现和其它体系的互动，需要体制机制层面上的创新，各级应急广播中心可以说是运行管理应急广播系统的机构，使应急广播体系发挥重要作用的主要主体。

　　预警等应急信息在应急广播体系中流转，最终发布给公众的流程是应急广播体系的核心业务流程，也是应急广播体系服务公众的重要手段。应急广播体系运行的核心是应急广播信息，除了向公众发布的内容以外，还应该包括体系内部的联动方式要求。比如向什么地方发布，运用哪些手段，启用哪些资源，分别以何种方式呈现，发布的效果如何，都应该是应急广播体系包括的内容，或者获取的信息，这也区别于一般的信息系统，传媒机构的文稿发布系统，这个特征是不一样的。

　　应急广播体系建设里面“三制一案一网”相关的内容，相关体制机制法制和应急预案，可以说是共同支撑起了和各个系统互联互通广播电视信息网络，是国家应急广播体系建设的核心内容。在信息网络建设的同时，相关的预案、机制建设必须跟上，否则应急广播信息传播网络也无法正常运行。

　　国家应急广播体系中信息流转的流程，包括国家和地方多个层级，同一个层级当中包含行政管理机构，传媒机构，传输机构等多个主体。在国家应急广播当中，目前建设的预警支配系统主要功能是获取应急信息源单位的预警应急信息。国家应急广播平台中制作播放平台主要是针对应急信息进行分析后，附加发布策略建议等内容，分别发送给省一级的应急广播平台或者调度控制平台。调度控制平台主要是协调中央广播电视资源紧急发布，省级应急广播平台主要指挥省内的传媒机构，传输机构，紧急发布或者日常节目中发布应急信息。同时，省级应急广播平台也接受本省应急部门的指挥和调度。

　　应急信息从国家应急广播平台到省应急广播平台，最后通过广播电视播出机构，日常广播电视播出节目发布，是应急广播体系运行中信息发布的主要方式。关键是建立了通畅的信息网络，让广播电视和播出机构知道自己应该发布哪些内容。另外，需要确定统一的日常播出制度，培养受众接受习惯，规范各传媒机构的行为明确责任，应急信息对传媒机构内容可以说也是一种丰富，是发挥公共文化服务职能的重要方面，这是日常广播电视播出的主渠道。

　　那么紧急、强制播出统发是应急广播的核心竞争力。面对那些重要并且紧急的应急广播事件，紧急、强制播出是核心竞争力，在发布重要且紧急的信息时，我们一般无法控制受众收听哪些频道，收听收看哪些频道、频率，所以就必须在指定区域内所有电视频道，所有的广播频率都应该快速发布这些信息，这是紧急发布的渠道。对于没有收看广播电视的受众，要力争通过播放区域内的大喇叭、收音机、机顶盒这些自动放映功能的，让他们知道应急信息，这其中的关键是信息互联互通。这是紧急发布的内容基础。

　　另外，广播电视行业，特别是传输机构应该具备这个能力，这个能力不是说技术上的可实现性，而是不需要任何准备和协调就能够、就可以立即或者自动实施的能力。另外这些内容的发布，通常传媒机构和播出机构、制作机构是来不及有一个制作的时间，那么必须由应急广播系统自动生成。由于有自动生成，由传输机构紧急实施，紧急播放内容没有给相关部门，制作播出部门预留出时间，所以我们想这项相关协调工作应该以预案的方式，或者操作流程的方式固化下来，并得到各方认可后，固化到我们的平台里面去。一旦出现触发条件，就自动予以实施，予以发布。

　　紧急、强制播出必须是分区域的，区域越精准，服务的效果就应该越好。在需要播放的区域通过的手段越丰富越好，做到影响区域尽人皆知，潜在影响区域适当提示，非影响区域正确面对，避免恐慌，这是播放的基本要求。对重大预警信息可以采取核心区域紧急强制播放方式，在非影响地区采取正常播出的方式进行。

　　目前我国的预警播报水平可以说不断的提高和完善当中，各个专业部门制定的预警等级也是从本部门的利益出发，种类繁多，有的还有一些相互矛盾。我们广电部门从受众角度考虑群众心理的承受能力有限，如果一个地区的受众经常受到非紧急或者并不是十分重要的应急信息，那么将会造成接受疲劳，长时间将影响广播电视传输应急信息的权威性。所以应该注重应急广播的公共服务质量，关键是要建议有一个适当的发布策略，发布的区域越准确越精确，那么无关区域能实现不播发。采取紧急播发手段要更科学，要谨慎，日常播出应急信息适当加入一些背景材料，应对指导等内容。

　　省级应急广播平台是国家应急广播体系的枢纽，这个枢纽主要体现在这么几个方面。就是图表上所列示的这几个，应急信息接收、调度、联动，还有地、市、县应急广播系统信息覆盖手段的支撑等等。建设省应急广播平台十分重要，省应急广播平台除了应急支撑能力之外，和省内传媒机构、发射机构、传播机构，市、县应急平台以及乡村大喇叭，理想的情况下都能实现互联互通。将这些系统用应急服务这条线串联起来，同时也要为当地政府紧急发布内容提供便利，甚至是自动的播发途径。

　　对于县以下的应急广播系统是应急广播系统里主力支撑，运行最终服务受众的关键部位，这是县一级。在体系建设当中，现有的广播电视设施将成为应急广播体系一个基础设施。国家应急广播体系建设不是另建一套系统，而是将现有的广播电视众多系统用信息大连串连接起来。服务公众是应急广播体系建设最终服务目标，公众是应急广播服务的对象，公众是否接收到信息，是否正确反映，是否满意是衡量应急广播体系建设的关键。

　　第三，国家应急广播体系建设的进展情况。应急广播的构想或者设想始于2008年，无论在雨雪冰冻灾害，还是四川汶川地震，以及以后各类灾害突发事件，事故漩涡中的人们如同置身于孤岛，对信息的来源可以说是极度渴望渴求。在停电等极端情况下，其它媒体派不上用场的时候，不受电力制约，抗水能力强的收音机成了人们接收信息的唯一来源。这在前几年灾害发生时都得以一一验证，这让社会各界重新认识广播在突发事件中的作用，也让我们广播从业者萌生了挖掘广播应急传输能力的想法。建设国家应急广播体系，可以说是得到了党中央、国务院的高度重视。

　　(图示)刘云山、刘云东等领导同志听取关于中央人民广播电视台关于应急广播体系建设的相关汇报。温家宝总理也十分关心应急广播建设工作，在商界政府主导下，应急广播列入了“十二五”规划，这是温总理在中央人民广播电视台在应急广播中心的一个模型，在这个前面进行参观，听取汇报。

　　2012年，中央人民广播电台三项新使命，国家应急广播体系建设、运行、维护;应急管理机构的业务沟通协调;重大突发事件时应急信息的采集和发布，这也就是国家应急广播中心目前所承担的三项职能。

　　(图示)2013年12月3日，国家应急广播社区网站上线，国家应急广播标识推出，CNEB正式推出，

　　2013年底，国家新闻出版广电总局印发了《推进国家应急广播体系建设工作方案》，从5个方面18项任务明确了建设的内容，工作的分工和时间节点。这五个方面，应急广播工程建设;设备系统建设;技术标准体系标准建设、法治机制建设、培训演练。

　　国家应急广播的信息汇集，汇集各部门的预警应急信息，目前已经和气象、海洋、地震、森林防火、民政、公安、消防等部门建立起了应急信息的共享机制，部分已经获得了常规化或者结构化数据的支持，为应急广播体系发布信息提供了可靠的信息源头。

　　(图示)这张表列出来的就是目前收集到的，在国家应急广播平台里收集到国家应急广播相关信息。譬如刚才所说这些部门的信息都在这里面展现出来，这些信息将来也会通过国家应急广播适配系统发布到相应省和市。

　　(图示)这是国家应急广播预警信息自动适配播发系统主界面，这个界面展示一下应急信息接收以及处理，以及全国各个省对应急信息发布处理统计的情况，这个系统也是刚刚建设完成。

　　刚才说的应急信息适配平台将汇集信息进行分析，分析其适用范围，匹配发布策略，并且形成预警信息进行省一级的发布，向省平台的发布，这是大致的流程，应急信息发布大致流程，或者它的功能。

　　系统具备这样一些功能，应急适配系统，预警信息自动获取，多来源预警信息进行综合，紧急播发范围分析，播发策略建议自动匹配，以及预警信息内容自动分发，这是适配系统自动播发一些主要功能。在系统建设的同时，我们也着力研究国家应急广播运行的机制、方式以及信息发布的策略。我国地域辽阔，各地灾害性差异很大，南方北方不一样，沿海和内地不一样，各种工业种类的地方，集中体现的地方和其它农业省份也不一样。我们希望在各方试点试验中较为合适的应急体系发布模式进行探索，所以在2014年开始，我们相继和七八个省签订了相关协议，开展应急广播试点试验。

　　另外，2014年我们以广西局签署了应急广播协议，2014年7月21号开始了国家应急广播体系洪水预警实际发布试验，我们选取了广西的梧州、柳州、桂林三个地方开展。8月19号正在运行的国家应急广播洪水预警发布试验系统在广西桂林定向发布第一条预警信息，和省里面广播电台平台联起来，可以说是联通以后发布的第一条信息，为应急广播体系建设迈出了坚实的一步。在2015年广西试验范围、精度和内容都将进一步得到加强，2015年我们还正在做，应该说信息量比较大，洪水气象的信息，那天我把手机和他们平台连接到一起之后，一天70多个信息量，基本上手机停不下来，内容很多，确实很多。

　　(图示)这是几个试验的效果。

　　(图示)这是几个试验的效果，通过几个平台。这是旅游频道，科教频道，卫视频道，通过电视的效果展示，主要是打一些字幕。

　　另外一个方面，国家应急广播中心启动了应急广播智能语音库，这样一项建设工作，智能语音库采用的是中央人民广播电视台著名的播音员，他的声音作为母体。同时也拓展了少数民族语言，现在一期考虑的是藏语、维语播报。在中央台的著名播音员，我们以他的声音进行母体，文字过来之后就变成声音，这个声音出来以后就直接具备广播质量播出的信息。这个系统建设完成之后，可以说是大大提高了预警信息，国家平台获取之后对节目制作这一块的高速飞跃，时间大大缩短。刚才所说的在紧急播报情况下，你还要制作的过程，我们就通过这个系统能够实现。应该说对应急播报的效率大大提高，我们力求满足应急播报、节目播报里应急广播快和自动的要求。

　　(图示)这是试点试验和功能建设的情况，在试点试验的同时，我们也注意利用演练来推进各单位应急广播体系建设和联动协调。2014年和四川联动，在广汉举办了应急广播首次演练，主要面向重大灾害的应对。今年我们和李所长也协调了，做一个国家平台和四川省平台信息流转，做一些摸索性的试验和演练，10月份差不多会弄起来，这是试点试验的情况。

　　另外，2014年开始，国家应急广播中心运用中央人民广播电台媒体的优势，在全台各个频率当中推出了应急广播公益广告，在CNR高速公路广播开辟了专门应急广播专栏。也就是说在CNR高速公路广播里，每天中午给一个时间播送应急广播，相关应急广播的节目内容。在节目内容获取这一方面，中央人民广播电视台也做了大量工作，包括从国外一些相关比较成熟的国家，它的广播电视宣传节目以及购买，来做应急广播这项公益事业的推广。

　　在媒体融合的大背景下，国家应急广播已经融合了网站、微博、信心、手机客户端这几个平台，都已经正式上线。建立了应急广播网、网站的内容以权威发布、互动信息、应急知识为主，推出了国家应急广播微博、微信、手机客户端。到目前为止，国家应急广播五大媒体平台已经基本建立，现在都在线上运行。相关的内容也很丰富，特别是应急教育、宣传、科普这方面的知识也很丰富。

　　为了刚才说的这五大平台，互联网上的五大平台，应急宣传、应急科普教育的内容都在五大平台上有所展示，为了丰富这个内容，我们搭建了国家应急广播应急节目资料库。同时我们也和国际国内相关机构、院校进行广泛合作，协作，建立了应急广播体系和应急广播系统的专家库和人才库。

　　(图示)这是国务院应急管理专家组组长和中央台原台长，签订资讯人才作为应急广播体系建设中的人才支撑内容，目前已经汇集了清华、中科院、传媒大学、人大、海洋局、地震局、国务院应急专家处，相关十多个专家共同签署相关协议。

　　在应急广播品牌推广方面，应急广播中心也联合高校、社区等积极开展活动，目的就是推广应急广播平台。2013年我们开展了应急广播标识的设计工作，就是国家应急广播CNEB，也推出了它的LOGO。2015年我们相继开展了应急广播进校园、应急广播进社区等系列活动，以现场参与和线上互动相结合的方式，普及应急广播科普知识，提升民众应急意识，树立国家应急广播品牌以人为本的品牌形象。

　　在发挥日常宣传教育功能不断扩大影响的同时，摸索应急广播，几年来在重大突发事件当中也可以看到应急广播相应的身影。四川芦山地震，在芦山宝兴县开辟了两个直播点，持续播放了30多天，是国家应急广播体系首次启动应急电台，这个当时在新闻媒体做了大量报道。2014年8月3号云南鲁甸发生6.5级地震时候，国家应急广播中心又一次第一时间启动了应急报道机制，决定在震中龙头山镇开办应急电台，这也是继芦山之后国家应急广播体系第二次启动应急电台建设这项工作。

　　在鲁甸地震电台建设当中，震后48小时，我们就利用龙泉中心广播设备开始播音，有线广播，54小时之后实现全天候调频广播覆盖，大约30平方公里，3万军民接收效果很好。

　　(图示)照片上是工作人员在房顶上装大喇叭，上面一个飞机的直升机，当时因为道路断了，我们应急广播设备通过航空兵，解放军陆战队的直升机把这个设备弄进去的，架设起来。

　　在总局的指导下，中央人民广播电台联合地方省市县在震区、震中开办应急电台，专门针对当地受众老百姓和救援人员实行点对点的，有针对性的，极其贴近的服务。不仅得到了灾区百姓的认可，也得到了当地政府的欢迎，得到了中央和总局高度评价，被认为是中国应急广播的创新之举。两次应急电台启动，并不是国家应急广播中心这样一支队伍在单独战斗，得到了当地省广电局、省市县广播电台大力支持。应该说我们是在共同的战斗，在并肩战斗，共同完成服务灾区的市民。

　　第四部分，应急广播相关建设过程中的一些问题或者引发的思考。回顾近两年来应急广播体系建设及试点试验工作，我们也面临一些问题，也引发了我们的一些思考。我想对这些问题以及应急广播体系建设今后的推进，我们都将以一种创新的方式去解决，去面对。

　　首先是应急广播自动快速播发VS内容审核制度，公众对于应急广播的需求要求是自动的，快捷的播报，但目前的传媒机构播出内容是需要经过较为严格的审核的程序，这个在新闻口的都知道，在传媒机构的都知道。从这个角度上看应急广播的需求和其特性要求与现行宣传审核有一定的矛盾，这是一个流程，必须的。

　　这个问题我们是这么想的，应急信息出来的时候，至少从国家应急广播中心发出来的信息是经过认可和审定的，至少从气象过来的信息，气象部门做了一个审核。水利部门的信息，水利部门做了审核，再到广电系统的时候，应该是可以直接使用，不需要走原来那种新闻突发事件这种审核流程，所以这一块如果按照这个流程，应急播发就失去了快速，特别是对重大紧急信息进行播发时就失去了它的意义。

　　解决这个问题的关键，我们想就是建立相关预案，形成事前审核机制，把这个事情先做成。明确应急快速播报的信息类别，发布的策略和发布的规则标准，形成恰当的形式固化下来，对于什么类型、什么级别的信息不需要审核就能直接播报，这是今后解决这个问题的一个方式，或者一个思路。

　　另外，广播电视传输网、广播电视制作机构都有安全播出相关管理规定，那么如何处理应急信息强制播发和安全播出的问题，安全播出要求就是非法播出方、插播方都是不允许的，包括地方转中央的节目，无论是广播也好、电视也好，也有要求的。那么应对应急信息这一块怎么通过这个规定，这一块确实在今后体系建设当中，特别在相关管理制度，标准建设当中要重新考虑。问题的关键还是研究各类紧急情况，根据严重程度分别明确恰当的播出方式，形成系统性的策略，让这个策略自动与各级应急广播平台当中，应急广播信息处理流程当中，自动处理、自动播发才能得以实现。

　　另外，机制健全这个方面。快速播报和强制播出这两项功能是应急广播发布系统一个重要方式，刚才讲了快速播报紧急播出，这是哪级应急广播平台或者机构都必须要有的，除了承担日常宣传教育功能之外，真正应急发布职能的体现。所以健全相关机制是应急广播体系建设和运行的重要保证和前提，通过试点试验制定应急广播预案，明确自动快速播报和强制性播发的触发条件，不同严重程度的信息通过不同手段呈现方式和操作流程，这是我们下一步要做的工作。将预案在应急方案当中，将预案固化在应急预案当中，固化在应急平台当中，自动适配应急信息，不断调整、不断完善，是应急体系建设的关键。

　　另外，出台应急广播平台体系相关的管理规范和相关职责，实现应急广播系统有章可循，也可以说是当前应急广播体系建设的当务之急一项工作内容。应急信息是应急广播体系运行的一个核心，实现各级应急广播平台互联，以传输机构、传媒机构以及发射台、调配频道的互联，是应急信息流转的关键。应急广播要主动为政府所用，做好政府行政管理和风险沟通的工具，在重大突发事件预警处置过程中，通过我们的共同努力，通过我们的应急广播信息播发系统发挥作用，这是我们信息流转的根本目的。

　　目前一些地方已经启动了应急广播体系建设，也步入了先行先试的行列，一些地方农村应急广播建设已经初具规模，特别是大喇叭初具规模。信息机制建设的同时，相关标准建设也应该提上议事日程。这其中包括指导建设的建设标准，保障系统运行的技术标准，保障系统稳定可靠的运行管理标准，构成相应标准体系，也是日后国家应急广播中心协同省市县，各级应急广播机构即将开展的一项基础性工作。

　　这就是我要介绍的主要内容，另外也想通过这个论坛，通过在这里与大家广泛交流，为我们今后应急广播，特别是今后在应急广播建设中找准一些方向，扎扎实实推进应急广播体系建设，取得一些实质性的进展。

　　谢谢大家，我就说这么多!

　　主持人：谢谢高主任的介绍，下面有请四川省新闻出版广电局，公共服务处处长李翔先生，为大家分享应急广播系统的探索与实践，有请!